Campaña sobre Estándares Abiertos
El Estado no debe exigir el uso de programas específicos
http://www.vialibre.org.ar/2008/01/28/objeciones-a-siap/Fundación Vía Libre ha entregado a la Oficina Nacional de Tecnología Informática - organismos dependiente de la Secretaría de Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la República Argentina- ,y a pedido de ésta, un informe acerca de los efectos perniciosos de una práctica muy común por parte de organismos oficiales: exigir a los ciudadanos que usen programas específicos, con marca y modelo, para comunicarse con ellos. El informe se centra en el software SIAP, provisto por AFIP -Administración Federal de Ingresos Públicos -, pero la argumentación es válida para muchas otras instancias de la administración pública argentina.
Objeciones al sistema SIAP y sus aplicativos asociados
1 Los problemas
AFIP provee a los contribuyentes, sin cargo, los programas que éstos deben usar para confeccionar sus declaraciones juradas. Como el producto de estos programas es información digital que puede ser procesada directamente por computadoras, el mecanismo tiene por resultado una operación ágil, rápida y poco propensa a errores, lo que obra en beneficio tanto de AFIP como del contribuyente.
Los programas provistos por AFIP, sin embargo, tienen una serie de características que operan, con mayor o menor gravedad, en detrimento del contribuyente.
Además de señalar estos problemas, propondremos un mecanismo mediante el cual AFIP puede disfrutar de los beneficios de la comunicación electrónica sin restringir la libertad de los ciudadanos ni hacer diferencias entre ellos.
1.1 Los programas corren sólo bajo Windows
Los programas provistos por AFIP están implementados de tal modo que sólo funcionan bajo algunas versiones de Microsoft Windows, y no funcionan con los sistemas operativos de ningún otro proveedor. Esto es un serio obstáculo para las personas que desean utilizar software de otros proveedores, así como una violación de la igualdad de los ciudadanos y una actitud de fomento de la dominación de mercado por parte de una corporación varias veces convicta de abuso de poder monopólico (Entre otros, en EEUU y en la Unión Europea).
1.1.a Restricción del derecho de los contribuyentes a elegir
Hay individuos, empresas, estudios de contadores y otros que han decidido que es mejor para ellos utilizar software de proveedores distintos de Microsoft, por razones de índole técnica, comercial o de seguridad. Muchos de ellos están sujetos a la exigencia, por parte de AFIP, de efectuar sus declaraciones juradas en forma electrónica, e incluso desean hacerlo, por la comodidad que esto implica. Sin embargo, AFIP no ofrece alternativas mediante las cuales los contribuyentes puedan hacerlo sin ejecutar Microsoft Windows, quitándoles así la libertad de elegir el entorno informático más adecuado a sus necesidades.
1.1.b Violación de la igualdad de las personas
Al exigir el uso de productos de una determinada corporación para el cumplimiento de las obligaciones impositivas, el Estado está dando trato preferencial a los clientes de dicha corporación, lo que es inaceptable en un estado democrático. Los mecanismos excepcionales dispuestos por AFIP, mediante los cuales los contribuyentes pueden optar por hacer sus declaraciones juradas en papel si no pueden ejecutar sus programas, no resuelven este problema. AFIP invierte recursos públicos para ofrecer mecanismos más cómodos y sencillos, pero sólo a los clientes de una determinada corporación. Así, está otorgando a dichos clientes un trato preferencial respecto de aquellos contribuyentes que no lo son. Esto constituye una clara violación a la igualdad de las personas.
1.1.c Interferencia con la libre competencia
Los proveedores de equipamiento informático que no funciona con Windows, y los de sistemas operativos distintos de Windows encuentran en la exigencia de AFIP un doble obstáculo para competir. Por un lado, dicha exigencia actúa como publicidad gratuita para Microsoft, ya que solamente los nombres de sus productos aparecen entre los requisitos técnicos para ejecutar los programas de AFIP, lo que puede fácilmente entenderse como un apoyo oficial y una recomendación a favor de dichos productos. Por otro lado, el hecho de que AFIP diseñe sus programas de modo tal que no funcionen bajo los productos de competidores de Microsoft crea, artificialmente, un problema que estos proveedores no pueden ayudar a resolver.
1.1.d Fomento del monopolio de hecho
La decisión de AFIP de hacer sus programas de modo que solamente puedan ejecutarse bajo Windows probablemente pueda justificarse a partir de la dificultad de hacer programas multiplataforma en el momento en el que se los desarrolló originalmente, y en la idea de que “todo el mundo tiene Windows” (probablemente sin hacer un análisis a fondo de cuál proporción de “todo el mundo” efectivamente tiene licencia para usarlo).
Lamentablemente, como vimos más arriba, esa decisión hace más difícil romper la dominación en el mercado de una corporación que ha sido acusada, y en varias oportunidades condenada, por violaciones a la libertad de competencia y abuso de poder monopólico tanto en su país de origen, los Estados Unidos de Norte América como en la Unión Europea, Israel y otros.
1.1.e Es posible desarrollar software multiplataforma
La decisión de AFIP de sostener su desarrollo exclusivo para Windows carece hoy, si alguna vez la tuvo, de justificación. Existen entornos de desarrollo y aplicación, tales como Java, Python y otros, diseñados específicamente para confeccionar programas que pueden ejecutarse en un rango muy amplio de hardware y sistemas operativos.
Si bien es cierto que volver a desarrollar el software bajo alguno de estos entornos comporta un costo importante para AFIP, nos permitimos señalar que:
1. No es aceptable que un ente oficial como AFIP justifique la violación de un principio tan elemental como la igualdad de las personas con el argumento de que respetarlo sería muy caro.
2. Los actuales programas de AFIP tienen los días contados porque están desarrollados usando productos que están a punto de ser víctimas de la obsolescencia programada. Esto significa que, no importa lo que hagamos, los programas deberán ser desarrollados de nuevo en un plazo relativamente corto de todos modos.
Afortunadamente, como veremos más adelante, es posible resolver el problema sin necesidad de volver a desarrollar el software que AFIP distribuye. De hecho, la mejor de las soluciones puede implementarse sin distribuir software alguno.
1.2 La función de los programas es desconocida
Independientemente de los requisitos de hardware y software de los programas distribuidos por AFIP, el solo hecho de exigir la ejecución de un programa cuyo funcionamiento no es verificable comporta serios problemas de seguridad informática para el contribuyente.
1.2.a Los defectos ocultos
La función ostensible del programa de AFIP es recabar datos proporcionados por el contribuyente. Sin embargo, AFIP no permite a los contribuyentes verificar la programación del sistema, con lo que se vuelve posible para AFIP (o para cualquiera de las personas involucradas en la cadena de producción y distribución de los programas) incluir en ellos funciones dañinas para el contribuyente, sin que éstas puedan ser detectadas. Así, el contribuyente no puede asegurarse de que los programas no contengan código espía que, por ejemplo, reporte a terceros información encontrada en su computadora, o permita a terceros control remoto de su computadora a través de Internet.
1.2.b Imposibilidad de auditoría propia de los resultados
Los archivos producidos por los programas de AFIP están en un formato que el contribuyente no puede leer. De esta manera, es imposible para el contribuyente comprobar que su declaración jurada efectivamente coincide con los datos ingresados. Es perfectamente posible que el programa, ya sea por error o deliberadamente, esté entregando datos incorrectos, o más información que la que le corresponde enviar.
Así, el contribuyente está prestando juramento sobre algo que desconoce:
si los datos presentados son correctos o no.
1.2.c Cambio fundamental en la gestión impositiva
Las legislaciones impositivas de distintos países pueden dividirse en dos grandes grupos. Por un lado, están aquellas que requieren que el contribuyente aporte datos contables para que la autoridad impositiva determine el monto de los impuestos a pagar; por otro están aquellas en las que es el contribuyente quien interpreta la ley impositiva, calcula el monto de sus propios impuestos y entrega la documentación sustentatoria a la autoridad impositiva. Ambos sistemas tienen sus proponentes y detractores.
La tradición impositiva argentina corresponde al segundo modelo. De acuerdo a éste, la interpretación de la ley impositiva está a cargo del contribuyente, y si la autoridad impositiva disiente en la interpretación debe recurrirse a un proceso que resuelva la diferencia.
El contribuyente, por cierto, es responsable por su interpretación, y si como consecuencia de ella resulta que su presentación no es aceptada en tiempo y forma, deberá hacerse cargo de las consecuencias, que por lo general comportan multas.
El sistema SIAP, al automatizar el cálculo de los impuestos utilizando algoritmos provistos por AFIP, está cambiando unilateralmente esta tradición impositiva: el contribuyente ya no puede usar su propia interpretación de la ley, se ve forzado a usar la de AFIP.
Esto tiene para AFIP la enorme ventaja de que reduce en mucho sus costos, ya que no es necesario iniciar el proceso de corrección de las declaraciones de los contribuyentes que cometen errores en el cálculo, y probablemente sea una ayuda para muchos contribuyentes que, al usar la interpretación “oficial” de manera automática, se ahorran las dificultades asociadas con errores de cálculo o de apreciación.
Aún así, el hecho es que puede argumentarse que AFIP está usando medios técnicos para privar al contribuyente de atribuciones que la ley le otorga, puntualmente el derecho a utilizar una interpretación diferente de la oficial, y el de defender ese disenso ante AFIP y la Justicia.
1.2.d Imposibilidad de hacer programas compatibles
Al ser desconocido el funcionamiento del programa y el formato de los archivos, no es posible hacer programas que produzcan los mismos datos que producirían los de AFIP. Como ya vimos, esto impide a los contribuyentes el cumplir con sus obligaciones impositivas usando el software de su preferencia, pero también obstaculiza la producción de programas de terceros, que faciliten la confección de las declaraciones juradas.
Los proveedores de sistemas de gestión, por ejemplo, podrían agregar a sus programas la función de generar la declaración jurada en forma automática, a partir de la información contable. Esta tarea hoy debe ser hecha transfiriendo los datos manualmente del sistema contable a los programas de AFIP.
1.2.e ¿Debemos confiar en AFIP?
El mecanismo actual, que implica confiar en un programa cuyo funcionamiento desconocemos para realizar nuestra declaración jurada, es una violación forzada de la seguridad informática del contribuyente.
Si se nos permite una analogía, es como si AFIP enviara un agente con poderes especiales a nuestra oficina, a fines de recabar la declaración jurada. Este agente nos pide la información necesaria para la declaración, y la anota en un formulario, asegurándonos que anota los datos que nosotros le damos, pero negándose a mostrarnos lo que anotó.
Luego de preguntarnos la información, nos pide que nos retiremos de la oficina, cierra la puerta y se queda adentro de la oficina todo el tiempo que cree necesario, haciendo lo que se le ocurre. Cuando termina, nos vuelve a invitar a entrar a nuestra oficina, y nos hace firmar un sobre cerrado en el que se encuentra nuestra declaración jurada, sin permitirnos leerla primero.
Tal amenaza puede parecer teórica, pero debemos tener en cuenta dos cosas:
1. No es razonable exigirle al contribuyente que confíe a ciegas en la integridad de AFIP, así como de todos y cada uno de los agentes involucrados en el proceso. Recordemos que una componente esencial del sistema republicano es la posibilidad del control ciudadano de la gestión gubernamental.
2. Están documentados casos concretos en los que AFIP ya ha violado la confianza de los contribuyentes, al distribuir, seguramente de forma involuntaria, versiones de sus programas infectadas con virus.
2 La solución
2.1 Estándares abiertos
Para que AFIP pueda recibir las declaraciones juradas y otros trámites en forma electrónica, no necesita distribuir ningún programa: todo lo que necesita hacer es definir y publicar los formatos en el que desea recibir la información, y exigir que las presentaciones sean hechas en esos formatos, independientemente de los programas que se hayan usado para confeccionarlas. Este es el mecanismo elegido en países como Estados Unidos de Norteamérica, Nueva Zelanda y la mayoría de los países europeos.
Por cierto, para que sea posible confeccionar estos archivo con cualquier software, es imprescindible que los formatos estén libres de restricciones, y que cualquier persona pueda escribir programas que los implementen.
Afortunadamente, existen estándares internacionales como XML, que permiten definir formatos de intercambio de datos de manera completamente abierta, así como formatos estándar de cifrado y firma electrónica. Tanto los formatos criptográficos como poderosas herramientas de procesamiento de XML están ampliamente implementados sobre una gran variedad de hardware y sistemas operativos, de modo que la infraestructura para escribir, leer y validar estos formatos ya está disponible.
Esto no quiere decir que AFIP no pueda distribuir programas: si desea ofrecer software gratuitamente, con el objetivo de fomentar la presentación de declaraciones juradas por vía electrónica, puede hacerlo, siempre y cuando no exija el uso de sus propios programas, y tenga cuidado de no dar tratamiento especial a los clientes de ninguna corporación.
2.2 Una solución general para un problema general
Si bien hemos concentrado nuestra exposición en el sistema SIAP, distribuido por AFIP, no se trata del único caso en el que los organismos oficiales intervienen en las decisiones de los ciudadanos de tal modo que violan su libertad de elección y la igualdad entre ellos.
Son numerosas las reparticiones públicas que publican o solicitan información exclusivamente en formatos que requieren el uso de programas específicos, tales como Microsoft Word o Microsoft Excel. Esto obliga a los ciudadanos a obtener y ejecutar dichos programas para proveer o acceder a esta información, lo que en nuestro contexto legal sólo es posible adquiriendo una licencia y aceptando sus términos de uso, o violando la ley.
La misma solución propuesta más arriba, es decir la adopción de estándares abiertos, es aplicable también en el caso de los archivos de ofimática. Nos permitimos mencionar, como ejemplo el Open Document Format, recientemente aceptado como estándar ISO 26300 para documentos
de oficina, para la frecuente tarea de publicar o recibir documentos de procesamiento de texto, hojas de cálculo, presentaciones, etc.
3 Conclusión
Hemos utilizado el caso de los programas distribuidos por AFIP como un ejemplo ilustrativo de los modos en los que los ciudadanos se ven perjudicados cuando el Estado exige el uso de software privativo para interactuar con él a través de medios informáticos.
Estos perjuicios son amplios, y comprometen no sólo aspectos económicos sino también cuestiones fundamentales de igualdad entre las personas, así como de modificación unilateral e inapelable de reglas que deberían ser fijadas únicamente a través del proceso legislativo, y no mediante mecanismos de programación.
Así, es imperioso que los organismos estatales abandonen la práctica actual de exigir el uso de programas, formatos y protocolos privativos para intercambiar información con los ciudadanos. En todas las instancias en las que utilizan herramientas informáticas para comunicarse con los ciudadanos deben adoptar, en cambio, estándares abiertos, soportados por múltiples proveedores y que puedan ser usados por todos en condiciones de igualdad.
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Más información sobre nuestro trabajo en Estándares Abiertos está disponible en
http://www.vialibre.org.ar/category/activismo/estandares-abiertos/----------
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